完善党的领导制度体系是国家治理现代化的必然要求

从广阔的人类社会的政治发展视野来看，当代中国社会的政治制度及其体制机制，是中国社会历史不断发展演进的结果，由中国国情和特色发展道路决定，具有独特的规律和特征。党的长期领导和执政地位决定了党在国家治理体系中的统摄性地位和作用，这就要求全面从严治党，在加强党内法规制度建设前提下，坚持和完善党的领导及其制度体系，完善中国特色社会主义法治体系；只有坚持和完善党的领导制度体系，才能坚持和完善中国特色社会主义制度；只有实现党的领导制度化、法治化，才能推进国家治理体系和治理能力现代化。

加强党内法规制度建设是完善党的领导制度体系的前提

党的领导是党的最高政治功能实现形式，是各级党组织政治功能的高度集成。只有通过这一政治功能的实现，才能践行党的根本宗旨、政治纲领和路线方针政策。坚持和完善党的领导，一方面需要健全关于党的领导制度；另一方面，需要健全党内法规制度体系以促进党组织在结构和功能上的优化。前者是规范党的领导体制、机制及其行为方式，后者决定党的领导能力和效果，后者是前者的根基。只有加强并完善党内法规制度建设，才能进一步优化各级党组织的结构和功能，提高党内政治生活的民主化、党内权力运行的规范化、党内监督的制度化，才能切实提高党科学执政、民主执政与依法执政的能力和水平，最终优化党的最高政治功能并在这一进程中完善党的领导制度体系。党的十八大召开不久，在对党内法规进行首次全面清理基础上，2013年第一次编制了《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》（以下简称《一五规划》），基本形成了包括党的领导和党的工作方面党内法规在内的党内法规制度体系框架，进一步巩固了党的执政制度基础。2018年又编制了中央党内法规制定工作第二个五年规划，对该阶段党内法规制度建设进行了顶层设计。在党章之下划分为关于党的组织、党的领导、党的自身建设和党的监督保障等四大类法规制度，并对各类中央党内法规制度的制定、修订工作进行了规划，目标是在建党一百周年时实现包括党的领导制度在内的各方面制度更加成熟稳定。

按照十九届四中全会《决定》要求，党的领导制度体系包括不忘初心、牢记使命的制度，维护党中央权威和集中统一领导的各项制度，党的全面领导制度，为人民执政、靠人民执政各项制度，提高党的执政能力和领导水平制度以及全面从严治党制度。这六个方面既是政治价值所要求也是政治理性所要求的，反映了党的领导制度体系两个方面的属性和特征，一是它属于党内法规制度范畴，体现了思想建党和制度治党的有机统一；二是它亦属于国家法的范畴，直接或间接地反映在宪法和相关法律（当然在这方面还需要进一步加强和完善）中，体现了依法治国和依规治党的有机统一。就党自身而言，只有在完善党的组织法规制度、党的自身建设法规制度和党的监督保障法规制度基础上，才能切实优化党组织的结构和各方面功能；保障党的思想领导、政治领导和组织领导；实现党的全面领导；不断完善党的领导制度化，进而在党内法规和国家法律两个层面完善党的领导制度体系。

完善党的领导制度体系是完善中国特色社会主义法治体系的关键

在政治与法治的一般关系中，政治决定法治，法治反作用于政治。当代中国社会政治已经发展到了一个崭新阶段，愈加要求完善的法治体系发挥引领、规范和保障功能，这是政治与法治发展的一般规律所决定的。十九届四中全会《决定》强调必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，在全面推进依法治国进程中“加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，加快形成完善的党内法规体系”，就是对这一规律及其要求的回应。党内法规体系是坚持和完善党的领导制度体系的重要基础，它既是中国特色社会主义法治体系的重要内容，同时对其他子体系也有着重要的支撑和保障功能。因此，在加强党内法规制度建设基础上坚持和完善党的领导制度体系，是完善中国特色社会主义法治体系的关键环节。

党内法规体系包括制度、执行和保障三个层面。在制度层面，它是以党章为根本、以准则条例为主干，规则、规定、办法、细则位阶分明，并且覆盖党的领导和党的建设各领域各层级党内法规制度的有机统一体；在执行和保障层面，正如2016年中共中央发布的《关于加强党内法规制度建设的意见》所概括的，它除了前述的党内法规制度体系，还包括党内法规制度实施体系和党内法规制度建设保障体系。党的领导制度体系亦是如此。按照《决定》要求，坚持和完善党的领导制度体系需要完善包括党领导人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众自治组织、社会组织等制度，健全各级党委（党组）工作制度等。而诸如《中国共产党党组工作条例》和配套党内法规制度的完善与否及其执行力状况如何，直接决定着由各级人大、“一府一委两院”等所产生或构成的法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系的完善程度及其有效性。

正是党的领导制度体系保障着上述各子体系的不断完善和有效运行以及相互之间的协同配合。以法律规范体系为例，中国特色社会主义法律体系在2010年底已经形成，当前又得以不断完善，这与从1991年中共中央首次出台《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》到2013年《一五规划》提出对之进行修改并于2016年发布《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》密切相关。党领导人大立法工作的规范化、制度化及其能力和水平的提升，是完善中国特色社会主义法律规范体系的关键；党对其他法治体系在结构与功能优化上的领导及其规范化、制度化亦是如此。

完善党的领导制度体系是坚持中国特色社会主义制度的基础

中国特色社会主义制度是党领导全国各族人民在改革开放事业进程中形成和发展起来的，按照十九届四中全会《决定》的划分，包括根本制度、基本制度、重要制度三个层面。除了前述的党的领导制度这一中国特色社会主义根本领导制度，还有关于社会经济政治文化等方面的基本制度，具体包括基本经济制度、基本政治制度，以及关于坚持和完善中国特色社会主义行政体制的制度、中国特色社会主义法治体系和社会主义先进文化的制度等。此外，还有诸如关于民生保障、生态文明、社会治理、党对人民军队绝对领导、“一国两制”和外交政策以及关于坚持和完善党和国家监督体系等重要制度。在这些支柱性制度中，它们各自又有自身体系，其中亦有主次之分。例如，在基本政治制度中，人民民主专政制度是在国体意义上的表述，人民代表大会制度是政体意义上的表述，二者皆属于我国的根本政治制度，在人大制度中还有人大组织制度、选举制度等具体制度；而中国共产党领导的多党合作和政治协商制度则是我国的一项基本政治制度，与前者一样亦有具体制度作为支撑等。这不仅反映了中国特色社会主义制度内在逻辑的严密性，也客观保障了制度优势的稳定性。

党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，根据十九届四中全会《决定》所呈现的逻辑可知，党的领导制度是国家的根本领导制度，统领和贯穿着其他12个方面。党的领导法规制度包括关于党的领导的党内法规和规范性文件，涉及党的领导的各个方面，而首要的是党对人大工作的领导。我国人大制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，正是在党的领导下不断得到巩固、发展和完善并且逐渐彰显其制度优势和效能。再者，自2015年5月18日起施行的《中国共产党统一战线工作条例（试行）》对党领导统一战线工作和政治协商工作进行了相应规定，促进了规范化、制度化；同样，党领导政法、宣传等工作条例亦是如此。

实现党的领导制度化法治化是推进国家治理体系现代化的保障

我国国家治理体系是中国共产党领导全国人民管理国家和社会的制度体系，具体包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的自身建设等相应制度安排，是中国特色社会主义制度的集中体现。国家治理能力则是中国特色社会主义制度执行力的集中体现，是运用国家制度体系管理社会各方面事务的能力。从学理的分析上我们可以观察到，国家治理体系、中国特色社会主义法治体系与中国特色社会主义制度之间有着内在逻辑对应关系，是党和国家政治生活在治理、法治和制度三个层面的具体反映和实现形式。例如，人大制度既是中国特色社会主义法治体系之一的法律规范体系得以完备的制度保障，也是中国特色社会主义制度的重要组成部分，还是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。按照《决定》，国家治理体系及其功能“都依照中国特色社会主义制度展开”；同时，建设中国特色社会主义法治体系是坚持和发展中国特色社会主义的内在要求。相应地，国家治理能力、中国特色社会主义法治体系效能与中国特色社会主义制度优势之间也同样存在着正相关的关系。

法治化是国家治理体系和治理能力现代化的突出表现，即国家治理体系在整体结构上的制度化、各子体系之间关系的规范化、各治理主体权责及其行为的法治化。坚持和完善党的领导是实现国家治理体系和治理能力法治化的重要保障，而关键所在就是要首先实现党的领导自身的制度化、法治化。正如习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一会议上所指出的，“推进党的领导制度化、法治化，既是加强党的领导的应有之义，也是法治建设的重要任务”。党的领导在国家政治生活中具有统摄性功能，党的领导制度在中国特色社会主义法治体系和中国特色社会主义制度中的地位和作用亦是如此。实现党的领导的制度化、法治化，将引领、助推和保障国家治理体系中人大、政府、政协、监委、法院和检察院等各子体系依法依章程履职，促进各自治理行为和方式的法治化，进而提升国家治理的内在效能，增强国家治理能力。同时，党的领导制度化和法治化之实现，还可以通过法治方式把党的领导落实到国家治理各领域、各方面、各环节。伴随这一过程，中国特色社会主义法治体系各子体系将更为完备、严密、高效、有力。

综上所述，通过统筹规划、整体推进，从加强和完善党内法规制度建设入手，不断完善宪法和法律，坚持和完善党的领导制度体系，实现党的领导的制度化、法治化，就能在国家政治发展和法治建设实践中坚持和完善中国特色社会主义制度，从而持续推进国家治理体系和治理能力现代化。

 （本文系2019年度国家社科基金一般项目“党内法规制度建设基本规律研究”阶段性成果）

（作者单位：国家法官学院党内法规研究中心）

戳“阅读原文”，查看往期学术干货！精彩推荐

来源：中国社会科学网-中国社会科学报

责任编辑：刘岩  排版编辑：刘岩

文章好看就点这里▼▼▼